Por Miguel Julio Rodríguez Villafañe (*)

El presupuesto nacional es el instrumento jurídico que desarrolla los ingresos y los gastos previstos para el año fiscal. Al presupuesto lo confecciona el Poder Ejecutivo y lo envía al Congreso de la Nación para que éste, en uso de sus atribuciones, lo analice y luego lo apruebe, pero para que esto último suceda válidamente, dicho presupuesto debe respetar leyes que lo regulan en su confección y contenido.

Entre las normas que lo regulan, el presupuesto debe respetar, esencialmente, lo dispuesto por la ley 24.156. Esta norma denominada “Ley de  Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional” es la base del conjunto de leyes aplicables en la confección debida y legal del presupuesto nacional. Esta ley establece, en lo que aquí importa, que el presupuesto deberá: “a) Garantizar la aplicación de los principios de (…) legalidad (…) en la obtención y aplicación de los recursos públicos” (art. 4). Luego determina también que el presupuesto “(…) no podrá reformar o derogar leyes vigentes ni crear, modificar o suprimir tributos” (art. 20).

De acuerdo a lo antes analizado, resulta que el Presupuesto Nacional para el año 2019, presentado por el Gobierno Nacional el 17 de septiembre de 2018, en el artículo 85 elimina las exenciones que poseían por ley las mutuales y cooperativas de ahorro, crédito y seguros en materia de impuesto a las ganancias.

La Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) fue creada por ley 27.343 para controlar la legalidad de proyecto de presupuesto. Al respecto, su titular Marcos Makón hizo un informe sobre el proyecto de Presupuesto que el Ejecutivo envió para 2019. En dicho informe se estableció que era “importante mencionar que el artículo 85 -y muchos otros- no cumple con lo dispuesto por el artículo 20 de la ley 24.156, dado que no se relacionan directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto. Las modificaciones propiciadas por dichos artículos deberían impulsarse a través de otras normas legales”.

El funcionario del Congreso dejó en claro que no cabe en la ley de presupuesto eliminar las exenciones que poseían las mutuales y cooperativas de ahorro, crédito y seguros respecto del impuesto a las ganancias. Por lo que lo dispuesto en el artículo 85 del presupuesto para el año 2019 es ilegal.

Asimismo llama la atención que el año pasado, al tratarse una ley específica en la temática como fue la Ley de Reforma Tributaria 27.430, el oficialismo y la oposición coincidieron en eliminar los artículos 23 y 24 del anteproyecto enviado por el Poder Ejecutivo, que contemplaban algo similar a lo incorporado ahora en el artículo 85 del proyecto de ley de presupuesto para el año 2019. 

No obstante lo resuelto en la ley de Reforma Tributaria, el gobierno de Mauricio Macri ha buscado nuevamente imponer el impuesto a las ganancias a las cooperativas y las mutuales. Así, incluyó dicho objetivo al Consenso Fiscal 2018, que hizo firmar a los gobernadores.

Ahora, en el contexto de las imposiciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), sigue buscando atajos para castigar impositivamente a las organizaciones de la economía solidaria.

Imponer impuesto a las ganancias en la ley de presupuesto es ilegal y por ende inconstitucional, porque viola el artículo 20 de la ley 24.156, en tanto implica reformar leyes vigentes y crear nuevos tributos.

Cabe referir que la ley 20.321 Orgánica para las Asociaciones Mutuales, en el artículo 2º, determina que las mutuales son “las constituidas libremente sin fines de lucro por personas inspiradas en la solidaridad, con el objeto de brindarse ayuda recíproca frente a riesgos eventuales o de concurrir a su bienestar material y espiritual, mediante una contribución periódica”.

Estas asociaciones son una verdadera “Empresa Social” que no persigue utilidades para distribuir entre sus socios, sino por el contrario, busca lograr recaudar fondos para financiar sus objetivos. La estructura económica de la mutual implica un equilibrio de ingresos entre actividades que permiten algún superávit económico para que, con ese dinero, poder llevar adelante actividades que no son sustentables sin un aporte extra que se saca de las actividades que dejan un resto económico. Todo ello con el objetivo de alcanzar un bienestar, desde el esfuerzo propio y la ayuda mutua, por lo que no se les puede aplicar el impuesto a las ganancias.

En lo que respecta a las cooperativas, hay que poner particular énfasis en la afirmación de su calidad de persona jurídica de existencia ideal, sin fines de lucro. El objeto social de las cooperativas: humanista, participativo y democrático, está centrado en las personas y no en la ganancia. Las entidades cooperativas no trabajan el concepto de rentabilidad económica esperada, porque buscan la prestación de servicios a sus asociados y en ello se trata de salvar los costos y no obtener ganancias, ya que su fin está no en el lucro sino en el desarrollo humano equitativo.

El acto cooperativo no es un acto de mercado. Desde su finalidad las cooperativas son “entes de gestión” porque no persiguen el lucro sino que gestionan los bienes a su cargo para que el beneficio lo obtengan sus asociados, por lo que tampoco cabe que se les aplique, a ninguna de ellas, el impuesto a las ganancias.

(*) Abogado de cooperativas y mutuales y Periodista columnista de opinión