La problemática eléctrica en Argentina puede contextualizarse temporal y espacialmente en los comienzos de la década de los ’90, con la puesta en marcha de las reformas estructurales que, en el ámbito de la energía, implicaron la implementación de procesos de desregulación, liberalización y privatización de buena parte de los activos energético en poder del Estado.

Esa reforma estructural ha sido abordada en los últimos años, y es importante el intento de comprenderla en el marco de las reformas neoliberales que afectaron el funcionamiento de toda la economía y que, en el sector energético, implicaron la introducción de una mirada profundamente influida por la rentabilidad, la rápida expansión de beneficios a través de un agresivo plan de extracción, comercialización y posterior exportación de energéticos en el subsector de los hidrocarburos y la puesta en marcha de un acelerado proceso de concesiones de buena parte de los activos del subsector eléctrico, cuyo funcionamiento fue segmentado en tres grandes unidades de negocio: generación, transporte y distribución de energía eléctrica. Respecto al gas natural, las reformas siguieron un camino similar.

Las características centrales de ese régimen económico y normativo desregulador de la economía política de la energía siguen siendo parte del entramado central de reglas de juego bajo las que los actores han operado en el sistema energético en estas tres décadas. Justamente, el intento de identificar nudos problemáticos conductores de preguntas que permitan identificar posibles respuestas hacia un nuevo esquema de producción, transformación, comercialización y consumo de energía, resulta ser un objetivo permanente en nuestro análisis del sistema energético.

Precisamente ese sistema energético, en su proceso permanente, adquiere reconfiguraciones que, en las últimas tres décadas, han permitido orientar distintos tipos de medidas en función de los criterios de las políticas públicas que se han puesto en juego. Pero, lo que siempre hemos visto como un primer gran nudo problemático en este aspecto, es la ausencia de una cosmovisión integral de las diversas dimensiones y fines que están en juego permanente en la dinámica de la energía como proceso social. En tal sentido, hemos trabajado sobre un enfoque multidimensional y fines que orientan la mirada sistémica en la búsqueda de un equilibrio siempre inestable entre disponibilidad, perdurabilidad, accesibilidad, sostenibilidad y margen de maniobra soberano de la comunidad política nacional.

Experiencia histórica

En ese sentido, la experiencia histórica de las últimas décadas, nos ha mostrado que el intento de generar un funcionamiento por lo menos más armónico entre los distintos fines de las políticas energéticas, y, asimismo, ser conscientes de una mirada multidimensional, ha sido sacrificado en el altar de los requerimientos de corto plazo de las políticas energéticas. Así, entre disponibilidad y accesibilidad, la dinámica de análisis y comprensión del funcionamiento del sistema, nos ha permitido identificar, en el ámbito de los servicios públicos energéticos, un área particularmente sensible a esta falta de cosmovisión integral que ha implicado que, ya sea bajo gobiernos nacional populares, como neoliberales, el eje conductor de las prioridades de las políticas energéticas ha estado guiado tanto por visiones parciales, que han reproducido escenarios típicos de ceguera situacional, como por criterios apriorísticos de carácter ideológico, normativo y prescriptivo.

El resultado permanente de las reformas parciales ha sido un sistema desbalanceado, con recurrentes crisis expresadas por el lado de la falta de disponibilidad o por el debilitamiento de la accesibilidad, por citar dos de los fines fundamentales de toda política energética que no han podido organizarse bajo un prisma integrado.

En el sector eléctrico, justamente, hemos pasado de la primera década caracterizada por contratos de concesión de los servicios que funcionaron bajo un esquema dolarizado que se sustentó en la estabilidad lograda a partir del denominado esquema de caja de conversión, cuya expresión práctica fue el famoso 1 a 1. Luego de la gran crisis económica de 2001, con el derrumbe de la convertibilidad, en lo que respecta a los servicios públicos energéticos, se abrió un período de amplia disputa entre los gobiernos de turno y las empresas prestadoras en torno al congelamiento de las tarifas que jamás llegaron a renegociarse en función de los criterios establecidos en los esquemas de regulación vigentes, sobre los cuales se estructuró un proceso híbrido, de intervenciones estatales selectivas, pero que no encararon el abordaje de una rediscusión integral del sistema energético y, en particular, del funcionamiento de los servicios públicos de electricidad y gas natural.

En esa dinámica, y bajo la continuidad emparchada del régimen normativo creado en los ’90, las discusiones tarifarias se convirtieron en una dinámica creciente y poco transparente de aumentos progresivos de subsidios energéticos destinados a cubrir tanto oferta como demanda de energía, al compás del “retraso tarifario” y de la irrupción de déficit de disponibilidad interna de hidrocarburos, que se hizo ya evidente en 2006, cuando la declinante extracción de crudo se combinó con la baja persistente de la oferta interna de gas natural y el comienzo de una era de importación de gas natural y otros energéticos, fundamentales para sostener la oferta energética general en el contexto de un sistema abiertamente desbalanceado.

Restricción externa

Es en ese contexto, en el que se consolidó un nuevo ciclo de restricción externa marcado fuertemente por el déficit energético, pero, lo que nos resulta más importante desde la mirada que estamos intentando profundizar en esta coyuntura, es la consolidación de un proceso de creciente y paulatino deterioro de la gestión de los segmentos de generación, transporte y distribución de energía eléctrica y gas natural.  Ese deterioro creciente estuvo caracterizado por el aumento sistemático de los subsidios energéticos y la pérdida paulatina de estándares de calidad en la prestación del servicio público de electricidad y gas natural, cuyos componentes centrales fueron la degradación de la gestión del mantenimiento y operación de las redes de transporte y distribución de los servicios y la ausencia de criterios confiables y verificables sobre el cumplimiento de las prioritarias inversiones fundamentales para el crecimiento de la cobertura y la resiliencia técnica de toda la infraestructura.

Allí se afinca uno de los nudos problemáticos históricamente irresueltos en el funcionamiento del sistema energético, lo cual quedó aún más en evidencia con la asunción del gobierno de Macri y la reinstalación de políticas energéticas sustentadas en la baja sistemática de los subsidios y un ajuste inédito en las tarifas de electricidad y gas natural, bajo un esquema de dolarización del precio del gas natural que implicó que, en poco más de dos años, la política se tornara inviable socialmente porque los usuarios residenciales, comerciales e industriales, no pudieron afrontar ajustes permanentes de las tarifas que incorporaron precios dolarizados que tuvieron un impacto demoledor en los costos de todo el sistema productivo y en los presupuestos familiares, poniendo en peligro el objetivo de la accesibilidad a un servicio público esencial.

En esencia, el nudo problemático subsidios, tarifas, precios mayoristas y sus idénticos deficientes resultados aún bajo abordajes ideológicos diversos, van de la mano de otro nudo problemático que los casos de las empresas prestadoras del servicio público de la electricidad han dejado ver con mucha claridad en las últimas dos décadas. Nos referimos a la ausencia de una mirada sistemática centrada en la búsqueda de mayores eficiencias en la gestión de los costos de las compañías, aspecto que, tanto en reiteradas audiencias públicas a las que el gobierno de Macri se vio forzado por la justicia, como en diversos análisis aún desde distintas orientaciones ideológicas, se han puesto sobre la mesa y que jamás fueron adecuadamente abordados desde las prioridades de la política pública energética y desde las mismas compañías.

Por ende, todos los debates a partir de las privatizaciones siempre han surcado las implícitas o explícitas acusaciones y extorsiones entre el Estado y las empresas prestadoras de los servicios públicos, en escenarios de creciente inconsistencia macroeconómica que se refleja en la inestabilidad crónica de la economía argentina. Así, se configura un escenario muy complejo, donde los distintos actores empresariales buscan maximizar sus apuestas, en contextos normativos muy rígidos que hacen casi inviable una discusión abierta, transparente, sistémica sobre las disfuncionalidades y desequilibrios que se acumulan en la gestión del sistema.

Estos son algunos de los nudos problemáticos más relevantes que podemos identificar a propósito del asunto y tantos otros que podrían ponerse a consideración, entre ellos, el más relevante de todos en orden a reconstruir un sistema energético con planificación integral y orientado al fortalecimiento de la soberanía de nuestra comunidad, que es el caso de YPF, otrora empresa señera de la política energética nacional que debe ser incorporada en esa imprescindible búsqueda de una nueva institucionalidad energética.

La discusión centrada en subsidios, por un lado, y su contracara, los indiscriminados tarifazos, por el otro, parece presuponer que sin esos subsidios o sin esos tarifazos las empresas no cubren los costos. Precisamente, ese es un costado del problema que es importante iluminar, ya que ese “presupuesto” ha sido funcional para obstaculizar una real discusión de los costos empresariales. Esta arista del problema también ha estado ausente en los debates sobre la energía en Argentina. Es hora que abordemos este camino.

Gustavo Lahoud

Magister en Defensa Nacional, especialista en Geopolítica de la Energía y Recursos Naturales Estratégicos en América Latina, Geopolítica y Desarrollo, en la Universidad del Salva Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Católica Argentina. Integrante del Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas y de la Fundación Más Derechos por Más Dignidad. Autor del libro Contra el tarifazo (Red Editorial, 2018). Asesor legislativo en política exterior y energía entre 2008 y 201